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【中国矿业报】深化改革,国有地勘单位应往哪走?—— 地勘改革发展大家谈之九

作者:王玉翠 朱堂华   
时间:2018-04-08 09:04

编者按:3月4日,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》正式颁布,对事业单位改革定基调。决定要求:全面推进承担行政职能的事业单位改革,理顺政事关系,实现政事分开,不再设立承担行政职能的事业单位。加大从事经营活动事业单位改革力度,推进事企分开。区分情况实施公益类事业单位改革,面向社会提供公益服务的事业单位,理顺同主管部门的关系,逐步推进管办分离,强化公益属性,破除逐利机制;主要为机关提供支持保障的事业单位,优化职能和人员结构,同机关统筹管理。

改革开放以来,国有地勘单位分别从体制和机制两个层面进行了一系列重大改革,对地勘经济发展起到了积极作用,但由于改革措施不完善、政策不配套,改革目标未完全实现。目前,大部分地勘单位虽然进行了分类改革,但仍存在事企混合运行、产业结构雷同、产能严重过剩、“打工经济”特征等明显问题,需要进一步深入推进改革。改革的目标是打破事企混合运行管理模式、打破“百局千队”地勘队伍格局、打破现行事业单位分类方式,最终实现事企分离。

我国改革开放四十年来,随着经济、政治、社会等各项改革的不断深入,地勘单位改革也在不断推进,从1979年的专业化改组到现在的事企分离,从“一业为主、多种经营”到“戴事业帽子、走企业路子”,每一次改革都赋予了时代特征,尽管由于改革措施不完善、政策不配套,改革目标未完全实现,但是在不同时期对地勘经济发展都起到了积极作用。地勘单位改革大致可分为两个层面的改革:一是体制层面的改革,二是机制层面的改革。

国有地勘单位现状

截至2015年底,全国共有110家厅局级地勘局,国有地勘事业单位1117家,“百局千队”的队伍格局基本上没有大的变化,“一省数局”“一市多队”的状况依然普遍存在。

事企混合运行。长期以来,地勘单位实行企业化经营、市场化运作,但仍戴着事业的帽子。这种事企混合运行的管理方式造成事企产权不明、市场主体不清、各类人员交叉、激励约束机制相互冲突、地勘企业发展空间受限等突出问题,同时由于缺乏创新意识和激励措施,地勘单位核心竞争能力不强,错失了许多发展机遇。

产业结构雷同。截至2015年底,包括国有地勘单位在内,全国具有地质勘查资质的地勘单位共有2640家。在资质等级方面,拥有甲级资质的有1167家,占地勘单位总数的44%;在资质专业方面,拥有固体矿产勘查资质的单位有1936家,占地勘单位总数的73%;在资质数量方面,全国地勘单位拥有各项资质7595个,平均每个地勘单位约拥有3项资质。各地勘单位专业基本相同,队伍结构相近、产业相近、职能相近,发展方式趋同,同质化竞争明显。

产能严重过剩。21世纪初以来,受地质勘查投入增加影响,地质勘查从业人员快速增长。据《中国国土资源综合统计年鉴(2007~2014)》统计,2001~2014年,全国地质勘查(除油气勘查外)从业人员从24万人增至49.5万人,其中2012年达到峰值59.8万人,与全国地质勘查投入的变化趋势基本相符。随着地质勘查投入的下降,现有的地质勘查工作已经无法满足庞大的地勘队伍的业务需求,地勘行业出现严重的“产能过剩”。

“打工经济”特征明显。地勘单位长期从事地质勘查与地质找矿,技术人员知识结构单一、生产人员技能单一、勘查技术手段单一,加之无矿业权、无资金,只能靠“打工”维持单位的生产经营活动和自身发展。即使是国家或地方政府出资进行找矿,国有地勘单位也只能在公共平台上通过招投标的方式来获取项目承包价款,地勘单位虽然是找矿主力军,但实际上成为政府出资找矿的打工者,矿产勘查成果好坏与自身利益无关,地勘单位的智力成果无法体现。

地勘单位改革情况

全国地勘单位改革现已逐步迈入深水区,改革已在各省(直辖市、自治区)逐步铺开。

整体转为公益一类。此种情况以宁夏回族自治区为代表,宁夏地矿局更名为宁夏地质局,除地质工程院、矿产地质勘查院划为公益二类外,其余单位均划为公益一类,按自治区同类事业单位经费标准予以保障。

整体转为企业。此种情况以内蒙古自治区、陕西省、辽宁省为代表。内蒙古自治区于2005年3月率先将地质矿产局、有色地勘局和煤田地质局列入自治区直属事业单位改革试点,实行内部企业化改革。组建成立了内蒙古自治区地矿(集团)有限公司、内蒙古自治区有色地质矿业(集团)责任有限公司、内蒙古煤炭地质勘查(集团)有限责任公司。2006年7月,内蒙古地质矿产(集团)有限责任公司在自治区原地矿局基础上成立,正式注册挂牌运营。内蒙古改革开了个好头,取得了阶段性成果。但地勘单位的事业“外壳”还存在,进入企业工作的人员还保留有原事业身份。

陕西省于2008年12月启动全省地勘单位企业化改革工作。经过几年的努力,省属4家地勘局(地勘、有色、煤田、核工业)均已改制成企业,分别成立了陕西省地质矿产勘查开发总公司、西北有色地质矿业集团有限公司、陕西省煤田地质有限公司和中陕核工业集团公司。同时,为保留公益性地勘队伍为经济社会发展提供矿产资源保障,陕西省新组建成立省地质调查院(正厅级)作为开展省公益性地质工作的重要支撑单位,负责承担中国地质调查局和省政府在陕西省开展的公益项目。2016年12月26日,经陕西国资委批准、工商行政管理局登记注册,陕西省地质矿产勘查开发总公司依法改制为陕西地矿集团有限公司。

辽宁省于2016年6月宣布该省地勘单位事业转企业改革正式启动,辽宁省地矿局、有色局、核工业地质局、东北煤田地质局、冶金地质勘查局、化工院等6家地勘单位合并成立“辽宁省地质矿业勘探集团有限公司”,注册资产50亿元。2016年12月23日,辽宁地勘集团正式挂牌成立。

上述三省区改革的共同点是整体转企,分别组建一个或数个企业集团,但改革的措施和政策方面三省区有较大差异:一是财政保障程度不同,二是职工分流安置政策不同,三是社会保障衔接不同,四是公益性地质调查队伍的组建不同。

事企分离。此种情况以山东省为代表,已有具体方案并正在实施;湖南、河北、江西、贵州等省局正在开展调研和方案制订工作。

山东省的做法是将省地矿局、省煤田局所属企业及资产、人员从地勘单位中剥离出来,分别组建山东地矿集团、山东泰山地勘集团,并于2017年5月22日宣布正式挂牌成立。主要政策有:一是提高地勘单位的财政资金保障水平;二是事业人员身份转换充分尊重本人意愿,实行3年过渡期,期满后可回到事业单位;三是事业单位将不得以任何名义投资设立经营性企业或经济实体。但剥离后的事业单位职能是什么?财政如何保障?具体措施是什么?这些都没有作出具体规定。

地勘单位改革前瞻

事企分离——打破事企混合运行的管理模式。地勘单位将按照事企职能分开、资产分开、资质分开、人员分开的原则,将经营性活动或所属企业从地勘单位中剥离出来,实现事企分离。

职能分开。按照政企分开、事企分开,进一步理顺政府与市场关系的要求,严格划分公益性地质工作和商业性地质工作边界,准确定位事业职能与企业职能。

资产分开。按照《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于从事生产经营活动事业单位改革指导意见>的通知》要求,在对现有资产进行全面清查和界定的基础上,在保证事业单位正常运转和满足公益性地质工作需要的前提下,将经营性资产全部作为初始资本金划拨给企业经营和管理,确保其保值增值。

资质分开。根据事企职能定位及各事业单位业务类型和工作区域分布,统筹考虑地勘单位资质的归属和使用,既要有利于履行好事业职能,又要有利于企业的生存和发展。

人员分开。按照人员分流安置政策和措施,本着职工个人自愿与组织安排相结合的原则,对地勘单位事业编制人员进行合理分流和安置,实行老人老办法、新人新政策。转企人员要脱离事业身份,与企业签订劳动合同,同时要做好转企人员的社会保障衔接工作。

一省一局、一市(州)一队(院)——打破“百局千队”的地勘队伍格局。以省为单元,组建省属地质局(或地质调查局)。各省应打破部门分割,撤销各事业职能相似的局级地勘单位,组建省属地质局(或地质调查局),作为省属公益性地质工作队伍,归口省级人民政府国土资源主管部门管理,业务上接受中国地调局的领导或指导。

各市(州)设置一支公益性质的地质队(或地质调查院)。各市(州)的地质队(或地质调查院)实行双重管理,即行政上归省地质局管理,业务上接受地方政府国土资源主管部门领导。队伍规模按照地质工作需要,根据区域国土面积、资源禀赋、地质环境状况、经济社会活跃程度等因素来核定。

组建省属大型企业集团。对剥离出去的企业,各省可根据行业性质或产业特点组建一家或多家企业集团,纳入省级国有资产集中统一监管体系。总体而言,一省一局一集团(或多集团)、一城一队(院)将是未来我国地勘体制的基本格局。

不再保留公益二类地勘单位——打破现行事业单位分类方式。除非营利医疗、高等教育等公益二类事业单位以外(以后可能实行备案制,人员也不再保留事业身份),凡从事生产经营活动的事业单位,到2020年将全部转为企业。财政部、中编办《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》也规定,到2020年,现有公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项,将全部转为通过政府购买服务方式提供,原财政拨款改为政府购买服务,实行合同化管理、依法纳税,意味着公益二类事业单位也将是市场主体,与社会力量平等竞争。可见,地勘单位保留公益二类已经没有必要,而且还受事业体制束缚;同时,如果还存在公益二类地勘单位,将会形成与地勘企业不平等竞争的局面。


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